6月1日，中共中央、国务院印发《海南自由贸易港建设总体方案》（以下简称《总体方案》），海南自由贸易港的建设有了“施工图”。

南都记者注意到，《总体方案》中出现许多关键表述。比如，战略决策着眼“国内国外两个大局”，要对标国际高水平经贸规则，产业规划要符合海南定位，要坚持底线思维，平衡“管得住”和“放得开”，分阶段、分步骤推进自贸港建设等。如何理解这些关键词？近日，多名专家作出详解。

进一步扩大开放、更深程度融入世界经济

南都记者注意到，在5月31日的会议上，中央政治局常委、国务院副总理、推进海南全面深化改革开放领导小组组长韩正强调，在海南建设中国特色自由贸易港，是党中央着眼国内国际两个大局作出的战略决策。

5月31日，中共中央政治局常委、国务院副总理、推进海南全面深化改革开放领导小组组长韩正在海口主持召开推进海南全面深化改革开放领导小组全体会议并讲话。

为何有“国内国际两个大局”？

《总体方案》这样解释：当今世界正在经历新一轮大发展大变革大调整，保护主义、单边主义抬头，经济全球化遭遇更大的逆风和回头浪。

此次新冠肺炎疫情在全球的大流行，给全球化的前景再次蒙上一层阴霾。中国（海南）改革发展研究院院长迟福林于近日撰文分析，一方面，全球化从“舒适性”向“挑战性”转变，并且挑战前所未有；另一方面，全球化原有格局将改变，并将形成全球化的新范式。在这一特定背景下，我国加快推进海南自由贸易港建设，“彰显了我国进一步扩大开放、更深程度融入世界经济的坚定决心。”

“这是旗帜鲜明反对保护主义支持经济全球化的实际行动。”国家发改委主任何立峰也在于6月2日发表的署名文章中表示，在海南建设自由贸易港，就是要用实际行动向世界表明，中国开放的大门不会关闭，只会越开越大；就是要以新一轮高水平对外开放支持和推动经济全球化，为维护全球自由贸易、完善全球治理体系、加快世界经济复苏注入新的动力。

自贸区的升级换代版，政策突破方面将走得更远

“国内社会的主要矛盾发生了变化，以前是有没有的问题，而现在是好不好的问题。”中国国际经济交流中心研究员马庆斌分析，中国老百姓面临消费升级，追求更高品质消费品，这对构建开放型经济新体制提出了时代要求。

“在海南建设中国特色社会主义自由贸易港是一项全新的探索，既没有先例可循，又不能简单照搬西方自由贸易港发展模式。”何立峰表示，随着我国经济体制改革进入攻坚期和深水区，体制性障碍、机制性梗阻和政策创新不足等问题日益凸显，重大改革每推进一步，都是难啃的“硬骨头”，都有可能面临“险滩”。

何立峰进一步指出，在海南建设自由贸易港，就是要以更高水平开放促进更深层次改革，打破现有的观念束缚、政策障碍和利益藩篱，探索新路径、积累新经验。

此前，已有多地在探索建设自贸试验区。海南自由贸易港与已有的自贸试验区有何区别？中共海南省委全面深化改革委员会办公室（自贸办）副主任许建鹏曾在采访中表示，虽然自贸区和自贸港两者都承担着自由化和便利化的任务，但自贸区更侧重经验可复制可推广，自贸港更重要的是承担对照国际通行规则的责任，更加强调“中国特色”的理念。

马庆斌同样指出，自贸港并不等于“面积更大的自贸区”，而是自贸区的升级换代，在政策突破方面走得更远。“中国需要把全世界最先进的东西拿过来学习，再结合本国特色。这一点不用过多怀疑，中国目前开放的力度和决心是相当大的。”

“对标国际高水平经贸规则”

此次公布的《总体方案》中对海南自由贸易港的定位加以明确：对标国际高水平经贸规则，解放思想、大胆创新，聚焦贸易投资自由化便利化，建立与高水平自由贸易港相适应的政策制度体系，建设具有国际竞争力和影响力的海关监管特殊区域。

何为“国际高水平经贸规则”？马庆斌解释到，这和法治与营商环境并不是同一概念，而是涉及到生态环境保护、知识产权、劳动者权益、产品原产地等多个方面。在全球范围内，香港、新加坡和迪拜即是公认的三大自贸港，可以为海南自贸港的建设提供一定程度的参照。

迟福林认为，建立高水平经贸规则，需要提升全球资源配置能力和全球服务能力，率先在海南探索实施“零关税、低税率、简税制”。此外，要借鉴并率先实施国际最新投资贸易协定的相关条款，尽快开展电信、环保、劳工、政府采购等领域的先行先试。引入发达经济体服务业管理标准与人才互认标准，在服务贸易、数字贸易等重点领域加快探索形成高标准“中国版”经贸规则。例如，有序放开菲佣等外籍劳工入琼，为海内外中高层次人才提供良好的家政服务。

“符合海南定位”聚焦三大产业

尽管对标香港、新加坡这样成熟的自贸港，海南的经济总量仍然相对较小。对此，何立峰在其文章中做了清醒的判断：海南是相对独立的地理单元，偏离国际主航线，自身缺乏足够的发展腹地，不适宜大规模发展加工贸易。建设海南自由贸易港，必须扬长避短、有所为有所不为。

《总体方案》设计的路线，是要“符合海南定位”，即聚焦发展旅游业、现代服务业和高新技术产业。

迟福林分析，当前，服务领域已成为我国扩大开放的重点，服务贸易仍是我国开放的突出短板。海南具有独特的旅游资源，以服务贸易为主导既符合国家战略需求，也是海南作为岛屿经济体实现跨越式发展的现实选择。从现实情况看，海南完全有条件在服务业市场开放和服务贸易创新上推出重大举措，形成独特优势。

“来海南不仅是玩水，还可以医疗、学习、开会等。”马庆斌说，推动海南旅游业发展，还应推动旅游与文化体育、健康医疗、养老养生等深度融合。他指出，目前，海南发展旅游业的关键问题还在于配套服务是否能够满足需求。比如酒店管理，尤其是人文服务能力，甚至比较细节的来海南之后要买什么旅游产品，都需要考虑。

此外，现代服务业也需要配套。马庆斌举例道，比如法治环境，知识产权保护水平，服务能力等，都需要配套。“不是说免税了人家就来你这里买东西，你的东西能否保证产品质量？产品溯源各方面也要能跟得上。”

至于高新技术产业，马庆斌提醒到，不能搞拿来主义，只是简单聚集几个高新技术企业；而是创造让高新技术企业愿意来的环境，要有自身过硬的原创性技术。

“以上三项都不是短期内可以马上实现的，需要有很长时间踏踏实实做这些工作。”马庆斌说，中央对此也有清醒的认识，文件规划也给足了时间量，提出“三步走”战略，用三十年的时间做这件事情，并非一蹴而就。“不是说我们颁布了一个文件，资本、人才立马都来了，这个难度还是很大的，需要久久为功。”

用法治手段、市场规则等代替单一行政命令式监管

自由贸易港如何避免陷入“一放就乱、一乱就收、一管就死”的怪圈？《总体方案》给出的答案是：坚持底线思维。

具体怎么做？《总体方案》要求，要统筹安排好开放节奏和进度，成熟一项推出一项，不急于求成、急功近利。建立与国际接轨的监管标准和规范制度。加强重大风险识别和系统性风险防范，建立健全风险防控配套措施。

“自由贸易港中的‘自由’是有限度的，其底线就是不发生系统性风险。”何立峰指出，“管”的能力和“放”的空间是成正比的。要在实施重大政策之前，开展风险评估和压力测试，及时查堵监管漏洞，扎紧制度“篱笆”。要以法治手段、市场规则和契约精神等多元化的手段代替单一行政命令式的监管，精准提高“管”的能力。

“这里的平衡问题，实际上就是改革过程中面临的发展和稳定的问题。”马庆斌解释到，以金融业为例，如果只想着放开，但对国际资本游资认识不够，一些金融大鳄的投机行为就容易带来金融风险。因此，在发展的同时也要管控风险。此外，所有商品短期内完全实现0税率也不可能，国内许多产业一时还不适应，要有一个逐步的过程。

马庆斌提到，要实现“管得住”，就要建立一套创新性的制度。“所谓制度，就是不能像以前一样，招商引资跟企业一对一去谈，为企业量身制定政策。而是要一视同仁，将政策制度化，谁来都一样，按法律规则办事。”马庆斌说，以前许多政策面临部门打架的问题，政出多门，九龙治水。而现在，就是要通过系统化的方式解决这个问题。“这本身也是对政府简政放权、放管服一次比较大的实验。”

“大胆去闯，不要盯着现在的政策，实践中还会修改”

从现实情况看，自由贸易港需要有大流量的经济活动支撑，是经过几十年甚至上百年的发展与积累才实现的。那么，海南的自贸港多久能建成？

《总体方案》提出，分两个阶段推进海南自由贸易港建设。2025年前，要着力打基础、补短板、强弱项，加快落实政策早期安排，为在条件成熟时及时实施全岛封关运作做好准备；2035年前，要全面推进各项政策落地，实现各类要素便捷高效流动，基本形成成熟的自由贸易港制度体系和运作模式。

何立峰表示，海南自由贸易港建设涉及面广、任务量大，是一项长期复杂的系统工程。目前，海南经济体量较小，人流、物流、资金流、信息流不足，短期内难以一蹴而就，建成高水平的自由贸易港，必须久久为功、循序渐进，既“慢不得”，也“急不得”。只有统筹安排好开放节奏和进度，才能确保海南自由贸易港建设行稳致远。

马庆斌观察到，《总体方案》特别强调尊重基层，尊重群众的首创精神；中央很多权力委托给海南省级政府，这也是比较大的政策突破。“可能现在很多政策看不清、看不明白，但没关系，解放思想，大胆去闯。不要盯着现在写上去的政策，也许在实践中也会修改，也许未来尺度更大、空间更大、力度更强。”马庆斌说。